2024年的那份叫《指導意見》，2025年的這份叫《行動計劃》。

前者更像是一張藍圖，定方向、講理念；后者則是落地版本，細化目標、明確指標。

可以把它看成智慧城市發展的“路線圖”和“施工圖”的區別。

與《指導意見》相比，《行動計劃》從戰略規劃邁向執行落地，提出到2027年底建成50個以上全域數字化轉型城市，到2035年形成一批具有國際競爭力、全球影響力的現代化城市。文件建立了“六大行動”體系，涵蓋城市智慧高效治理、數字美好生活、數字經濟賦能、城市數字更新、數字化轉型筑基、適數化改革創新，內容更細化、目標更量化、機制更體系化。

文件強調，要以城市為數字中國建設的重要載體，強化數據底座建設，推進數據要素市場化配置，構建模型服務體系，促進城市群協同發展。李正認為，《行動計劃》的出臺標志著中國智慧城市建設正從理念宣示階段進入全面實施階段，未來城市數字化轉型將進入系統化、運營化的新周期。

一、《指導意見》《行動計劃》對比

先說總體要求

《指導意見》里強調的主線是以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，貫徹新發展理念，統籌發展和安全，讓數據成為基礎資源和創新引擎。它設定了兩個階段性目標：2027年取得明顯成效，2030年基本建成可持續的智慧城市體系。語氣偏“總綱”，方向清晰但沒有太多具體數字。

而《行動計劃》在這個基礎上往前邁了一步。它把總體定位升格為“以城市作為推進數字中國建設的綜合載體”，明確要用數字底座來支撐、用適數化改革作保障。目標也被量化了，到2027年底建成50個以上全域數字化轉型城市，到2035年形成一批具有全球影響力的現代化城市。這說明，政策從理念宣示進入到任務落實階段。

再看推進維度的變化

《指導意見》提出的三大方向是“全領域推進”“全方位增強”“全過程優化”，內容涉及城市數字化共性基礎、數字經濟、產城融合、精準治理、普惠公共服務、綠色宜居、城市安全韌性。這種寫法是典型的政策概念分層結構。

到了《行動計劃》，這些大類被拆成六個具體行動：城市智慧高效治理提升、數字美好生活、數字經濟賦能、城市數字更新、數字化轉型筑基、適數化改革創新。每個行動下面都有可執行的任務，比如“高效處置一件事”“高效辦成一件事”這種具體場景式表述，明顯更貼近城市治理實際。

時間目標也有調整

《指導意見》主要圍繞2027和2030兩個節點，重點是形成“橫向打通、縱向貫通、各具特色的智慧城市群”。

《行動計劃》則把終點往后推到2035，并提出了數量目標和示范城市要求。除了提出建設50個以上全域數字化轉型城市，還提出到2035年形成一批有國際競爭力的現代化城市。對地方政府來說，這種表述等于給出了可量化的考核參照。

基礎支撐這一部分，《指導意見》更多談的是數據、基礎設施、標準和安全，比如統一規劃架構、共性基礎、數字底座、城市安全韌性。

《行動計劃》里，這部分明顯被強化了。不再只是強調“建設”，而是講“構建數據底座、推進物聯數聯智聯、推動數據要素市場化、發展模型服務、培育新業態”。出現了很多更技術化的關鍵詞，比如“城市數字基礎設施”“模型即服務”“城市群協同運營”。這意味著智慧城市正在從建設階段進入運營階段。

制度保障也有明顯變化

在《指導意見》中，制度創新、標準建設、組織實施、資金與人才保障被列為必要條件。

到了《行動計劃》，這部分內容更加細化。比如增加了“運營考核機制”“城市群協作機制”“分類分級推進”“構建城市大模型”“強化專業人才隊伍建設”“國際合作”。從組織到生態，從管理到人才，基本構成了一個閉環。這也透露出一個信號：智慧城市已經從規劃階段進入體系化治理階段。

綜合來看，《指導意見》講理念、定方向，《行動計劃》講指標、抓落實。前者是頂層設計的路線圖，后者是施工圖和任務清單。兩份文件銜接緊密，變化的方向大致有四個：一是從宏觀到量化，目標更清晰；二是從框架到行動，任務更具體；三是從城市到城市群，區域協同被強調；四是從建設到運營，治理機制和考核體系更加突出。

這個變化特別值得注意。2024年那份文件更多是標準化、基礎性建設的機會，比如數據要素體系、城市數字底座、標準體系搭建；而2025年的行動計劃，則意味著進入項目運營、模型建設、指標考核的新階段。前者是搭積木，后者是開始跑通它。

二、《行動計劃》建設內容

《行動計劃》建設內容主要包括以下幾大板塊

1. 構建城市智慧高效治理體系。深化“一網統管”建設，建立城市運行體征指標體系，通過數據賦能、分級協作、閉環落實來提升治理效能。鼓勵有條件城市建設數字化城市綜合運行和治理中心，推進交通管理、應急管理、城市運行、綜合治理等系統互聯接入。強化平臺功能整合，如完善城市信息模型（CIM）、實景三維數據、建筑信息模型（BIM）等在城市管理中的應用。

2. 發展數字美好生活場景。推動公共服務數字化改造，比如政務服務一網通辦、集成辦理、流程縮短、便民惠企。推廣數字消費新業態、智慧文旅、數字體育、智慧社區建設等，讓市民生活更“智慧化”。聚焦弱勢群體，推進適老化、適殘化、無障礙數字服務，縮小數字鴻溝。

3. 激發數字經濟賦能、產城融合新動能。發揮城市產業、人才、數據聚集優勢，推動數據要素價值化、數據資源匯聚、數據產業發展。因地制宜培育“數據即服務”“模型即服務”等新業態，推動企業創新及數字服務市場發展。支持傳統產業改造，通過數字化升級、產城融合、數據驅動工業互聯網、生活服務業數字化轉型。

4. 推動城市數字基礎設施與數字化轉型底座建設。打造感知、網絡、算力等基礎設施，實現城市“物聯、數聯、智聯”。建設高效彈性數據傳輸網絡、促進平臺間、專網間的數據高速互聯。優化老舊算力設施，實現數據跨域流動。 支持低空經濟、自動駕駛等場景，推動城市數字化基礎設施與新時代產業、場景協同發展。

5. 強化數據治理、安全保障與運營機制。推進數據安全、網絡安全、基礎設施安全。包括數據分類分級保護、全生命周期安全管理、個人隱私保護等。建立運營和服務機制，如城市數據資源運營、設施運營、服務運營體系，探索政企合作、結果導向預算考核機制。探索制度創新、標準建設、協同機制、數字轉型評價體系等，使城市數字化轉型有制度、有標準可遵循。

整體來看，這份行動計劃在建設內容上強調由“底座建設 +數據賦能 +服務場景 +治理機制”四大支撐向城市數字化全局推進。

三、誰先干、干什么、怎么干

國家發展改革委等部門正式發布《深化智慧城市發展 推進全域數字化轉型行動計劃》，這份文件可以看作是《指導意見》的“落地施工圖”。它不再講理念，而是給出了任務清單和路線圖。

可以這樣理解，這次行動計劃其實分成兩類城市的任務。

一類是超大特大城市。李正認為，這類城市被要求先行探索。國家希望它們率先跑出“全域數字化”的示范樣本。任務重點在三個方向，一是城市運行體系的數字化，要在交通、能源、水務、應急等核心系統之間打通數據鏈，形成城市級數字底座。二是城市空間治理要數字孿生化，從城市更新、地下空間到社區微改造，都用數據實時模擬和決策。三是公共服務要智能協同，從政務大廳、醫院到教育、養老，逐步形成“一個城市一個數智入口”。怎么干？文件要求這些城市優先試點建設“城市數字底座綜合體”，統一數據底座、計算底座和AI能力平臺。也就是說，不再各自建系統，而是整合成“城市中樞”。

二類是一般城市。李正認為，中小城市的任務相對聚焦“可復制、可推廣”。國家明確不要求它們一上來就建數字孿生城市，而是讓它們從重點民生和治理環節入手，逐步推進。任務有三塊，一是推動“一個平臺管城市”，整合原有的智慧城管、應急指揮、視頻監控系統。二是推廣數字化社區、數字化園區、數字化商圈，形成典型應用場景。三是強化數據資源整合能力，建好“城市數據倉”。做法上，這類城市要“以用促建”，即優先推動有迫切需求的應用場景落地，再反向帶動基礎能力建設。

從行動節奏看。文件定下的時間表相當明確。2025年底前，選擇一批超大特大城市作為首批試點。到2027年，形成可復制的建設模板。到2030年，實現全國主要城市基本完成數字化底座建設，城市運行和服務全面數字化。

一個隱含的變化。李正認為，這次行動計劃從“智慧城市”邁向“城市數字化”，這不是換個說法，而是換了思維方式。過去是信息化建設思路，各部門建系統；現在是系統集成思路，要做“城市數字底座”。換句話說，城市的數字化轉型，從拼應用、拼平臺，進入拼體系、拼算力、拼協同的新階段。

無論是北京、上海、深圳這樣的超大城市，還是三四線的地級市，這次行動都釋放了同一個信號——城市競爭力，正在由物理空間轉向數字空間。誰能率先完成數字化的底層建設，誰就在未來十年城市發展中占得先機。