國家高新區評價工作是引導高新區貫徹落實國家戰略導向、推動高質量發展的重要抓手，對各個時期高新區的發展均起到了積極而重要的引導作用。2021年4月22日科技部印發了《國家高新技術產業開發區綜合評價指標體系》（以下簡稱“綜合評價體系”），一石激起千層浪，最新的這版評價指標體系引起了全國各地國家高新區的高度重視。因此及時地對該評價指標體系的來龍去脈進行解讀和分析，對推動高新區持續貫徹落實國家戰略、建設創新驅動發展示范區和高質量發展先行區具有重要意義。

 

　　1、綜合評價指標體系的研究背景

 

　　國家高新區的發展緣起于1988年黨中央、國務院提出的“火炬計劃”，該計劃提出的當年5月，國務院即批準在中關村地區成立北京市高新技術產業開發試驗區，我國的第一家國家高新區“中關村”正式誕生。如今，經過30多年的發展，全國已經形成了169家國家高新區的發展格局，覆蓋了除西藏自治區和臺灣省之外的所有省份。2019年169家國家高新區GDP合計占我國GDP的12.3%，國家高新區已經成為我國社會經濟發展的重要支撐，成為我國實施創新發展戰略的重要載體。2020年7月，國發[2020]7號《國務院關于促進國家高新技術產業開發區高質量發展的若干意見》，提出國家高新區要建設成為創新驅動發展示范區和高質量發展先行區，對新時期的國家高新區發展賦予了新的使命和新的定位。

 

　　國家高新區評價工作的推出，即是為了更好地管理和指導國家高新區的發展。而伴隨著國家高新區的持續發展，相應的評價體系也在不斷發生演變。早在1992年，科技部火炬中心就啟動了對國家高新區考核評價指標體系的研究，1993年制定并公布了《國家高新技術產業開發區考核標準（試行）》；2003年，根據國家高新區“二次創業”的新要求，火炬中心重新制定并頒布了《國家高新區評價指標體系》；2004年，火炬中心重新修訂原指標體系中的創新創業環境部分，并在長春會議期間以會議文件的方式公布了《國家高新區評價指標》。

 

　　高新區評價體系的演變過程中涉及到評價理念的一次重要轉變。2006年之前的評價體系，定位是對國家高新區“客觀狀態評價”，即要客觀地反映高新區當期的發展狀況，強調的是評價客體系統本身自然發展所達到狀態。2006年開始，科技部火炬中心聯合中科院科技戰略咨詢研究院著手研究新一輪的國家高新區評價體系，提出國家高新區是國家政策的產物，它的更深層的目的和價值在于把高新區的發展與國家目標緊密聯系起來，從而使國家能夠從這種緊密聯系中獲取公共利益。而把國家高新區評價定位為一種對狀態的客觀反映或實證描述，實際上只是提供了了解高新區的相關信息，從而忽視了國家建立高新區的價值和對高新區評價的意義。

 

　　國家高新區評價自然被賦予管理考核和政策引導的功能，需要評估各高新區對國家戰略目標的響應和落實程度，評價工作就成為了引導高新區貫徹落實國家發展戰略的重要舉措和核心抓手。因此，2006年之后的評價體系均定位在“政策績效評價”，包括2008年頒布的《國家高新技術產業開發區評價指標體系》，2013年重新修訂并頒布的《國家高新技術產業開發區評價指標體系》。2021年4月22日，科技部最新印發的《國家高新技術產業開發區綜合評價指標體系》，同樣也是定位在“政策績效評價”。目前，高新區政策導向的評價體系已經連續開展了13年，對不同時期高新區的建設、發展均起到了積極的推動和引導作用。

 

　　在研究制定“綜合評價體系”的起初之時，首要任務就是要確定當前及今后一段時期國家高新區所承載的國家戰略使命。回顧國家高新區30多年的發展，在高新區的不同發展階段，其所承載的國家政策導向也在發生變化。我們認為國家高新區主要經歷了四個發展階段：1990年代的一次創業階段、2000年代的二次創業階段、2010年代的戰略提升階段、如今2020年代的高質量發展階段（以國發7號文為標志）。

 

　　一次創業階段（1990年代）。1985年全國開始推動科技體制改革，旨在促進科技經濟的融合發展，此時國家高新區也開始萌芽，1991年鄧小平為國家高新區的發展題詞“發展高科技，實現產業化”，這句話成為高新區一直以來的核心使命。而從當時高新區自身的發展實踐來看，側重的是產業規模和經濟體量的提升，基本還是傳統工業園區的發展形態。

 

　　二次創業階段（2000年代）。2006年黨的十七大提出要提高自主創新能力，建設創新型國家的目標。在此階段，溫家寶提出了國家高新區“四位一體[1]”的目標定位，徐冠華要求國家高新區著力推進“五個轉變[2]”。這個階段國家高新區自身實踐所側重的是推動產業轉型升級，打造科技工業園區。2008年版評價體系即主要是以“四位一體”這一政策目標為導向而建立起來的。

 

　　戰略提升階段（2010年代）。2012年黨的十八大提出創新驅動發展戰略之際，科技部印發了國科發火[2013]388號《國家高新技術產業開發區創新驅動戰略提升行動實施方案》，該方案提出了高新區實施戰略提升行動的總體目標[3]，并指出國家高新區開始進入第三次創業階段，要實現“四個跨越[4]”。2013年修訂版的評價體系即是重點結合戰略提升行動的總體目標和“四個跨越”的要求，在2008年版本上加以修訂而形成的。因此，這兩版評價體系的框架結構基本保持一致，均由四個一級指標構成。

 

　　高質量發展階段（2020年代）。2018年黨的十九大提出我國已經進入高質量發展階段。2020年國發7號文明確提出將國家高新區建設成為創新驅動發展示范區和高質量發展先行區的目標要求。這個時期的國家高新區開始進入三次創業階段的深水區，強調高效有機運行的創新經濟生態的營造，致力于建設以創新為紐帶多元發展的創新型城區/社區。

 

　　因此，現階段的國家高新區無論是其所承載的國家戰略使命還是其自身的實踐發展階段，均出現了新的變化。自2018年開始，科技部火炬中心和中科院科技戰略咨詢研究院重新啟動的新一輪國家高新區評價體系（也即“綜合評價體系”）的修訂和制定工作，即是在這樣的大背景下展開的。

 

　　2、綜合評價指標體系的構建思路和建立

 

　　2.1構建思路

 

　　由前文的研究背景可知，國家高新區綜合評價體系的構建，首先要明確當前及今后一個時期國家高新區所需承載的國家戰略使命是什么，同時要考慮國家高新區自身發展到了哪個階段。這樣才能保證整個指標體系既有前瞻性、引領性又有針對性和可操作性。

 

　　當前和今后一個時期國家高新區所面臨的國家政策導向已經很明確，即是我國已進入高質量發展階段，高新區需要貫徹落實國家的高質量發展要求。關鍵點在于，我們要確定清楚國家層面所說的高質量發展，究竟是什么樣的發展？這里回顧一下建國以來我國不同的經濟發展階段，會發現每個階段都有不同的發展理念[5]作為指導。進入高質量發展階段，我國的發展理念已經轉變為十八大以來提出的“創新、協調、綠色、開放、共享”新發展理念，可以說新發展理念是我國推動新時期高質量發展的指南針和基本遵循。

 

　　因此高質量發展必定是體現新發展理念的發展，是創新成為第一動力、協調成為內生特點、綠色成為普遍形態、開放成為必由之路、共享成為根本目的的發展。于是我們基于新發展理念對高質量發展的內涵進行了延伸，最終歸納為五個方面：高質量發展是創新為第一動力創新驅動的發展，是綠色成為普遍形態和內在要求的發展，是更優經濟結構、更高經濟效益的發展，是全面深化改革和對外開放的發展，是以人民為中心共享均衡式的發展。

 

　　而國家高新區落實高質量發展要求，需要充分結合其自身的發展基礎和特點。前面提到，國家高新區已經進入到三次創業階段，需要營造創新經濟生態，那么高新區實現高質量發展的核心舉措就體現在對于高質量創新經濟生態的打造，最終呈現出來的是一種高效有機運行的創新經濟體形態。具體來講，國家高新區創新經濟生態包含了創新與創業、高端產業、領先市場、活力社會、宜業宜居城區、以及外部政策六方面要素[6]。

 

　　國家高新區綜合評價體系框架的建立，即是圍繞我國經濟高質量發展的五方面核心內涵，結合高新區自身創新經濟生態營造的六方面要素，總結提煉出高新區高質量發展所要承載的五方面政策導向，形成了高新區綜合評價體系的五個一級指標。具體思路（見圖1）如下：

 

　　首先，創新創業必定是推動國家高新區高質量發展的第一動力，高新區在建立之初就強調創新創業，經過30多年發展集聚了相對豐富的科技研發和創新資源。未來，高新區需要在現有資源基礎上，進一步提高資源的豐富度和效能，提高自主創新能力和創業活躍度，成為區域、全國乃至全球的創新創業高地。

 

　　第二，“發展高科技，實現產業化”是國家高新區的核心使命，而產業是高新區的立區之本。未來，高新區要立足產業經濟優勢，打造高端的現代產業體系，積極發展智慧和數字經濟，促進經濟結構優化和產業價值鏈的提升，推動園區產業邁向全球價值鏈中高端。

 

　　第三，國家高新區的發展已經進入三次創業階段的深入推進期，宜居宜業的生活生態環境成為了高新區的核心競爭力之一，這也是高新區長久吸引和留住高端人才的必須條件。同時良好的綠色生態條件和宜居包容能力，本身就是高新區高質量發展的表現和核心內涵之一。

 

　　第四，國家高新區是在我國改革開放和全球經濟一體化的背景下創建與發展起來的，可以說是自帶開放基因，在我國全面開放的大背景下，高新區進一步提升對外開放水平，可以為園區的發展提供更廣闊的空間，這也是園區高質量發展的必由之路。

 

　　最后，高質量發展是創新所驅動的發展，因此我們的創新不是為了創新而創新，而是以發展結果和績效為導向，關切創新發展戰略實施和高質量內涵式發展的實際成效，表現在創新對經濟社會的實際貢獻和推動方面，并且這種推動是要可持續的。

 

　　由此，圍繞國家高新區高質量發展的發展動力、發展支撐、發展環境、發展路徑、發展績效五大方面，凝練出了新時代國家高新區推動高質量發展的五大政策導向，至此，國家高新區綜合評價體系的基本框架搭建完成。

 

　　2.2體系的建立

 

　　基于前文提出的國家高新區高質量發展的五大政策導向，得出高新區綜合評價指標體系的五個一級指標，分別為：創新能力和創業活躍度、結構優化和產業價值鏈、綠色發展和宜居包容性、開放創新和國際競爭力、綜合質效和持續創新力。再針對每個一級指標的內涵進行展開，然后按照“系統性和重點性結合、監測和引領并重、通用與特色結合、兼顧指標的可獲取性、可對比性，以及指標之間的互補性、獨立性”的指標選取和設計原則，構建了46個二級指標。最終形成了包括5個一級指標，46個二級指標的國家高新區綜合評價指標體系（表2），其中含有41個定量指標和5個定性指標。

 

　　（1）“創新能力和創業活躍度”指標

 

　　重點反映的是高新區創新創業方面的表現和成效，主要從創新投入、創新產出、創業活力三個方面設置了9個相應的二級定量指標，同時設置了1個定性指標，用來整體反映高新區管委會對雙創環境的營造和“兩區”定位的實踐情況。

 

　　創新投入方面，主要包括創新創業載體的建設，涉及“1.1國家級和省級研發機構數”“1.6國家級創業服務機構數”兩個指標；研發人員的投入，對應指標“1.2從業人員中研發人員全時當量數占比”；研發經費的投入，對應指標“1.3研發經費內部支出占營業收入比例”。

 

　　創新產出方面，主要是指高質量創新成果的產出效率，涉及“1.4每萬人當年發明專利授權數”“1.5當年每千萬研發經費支出的發明專利申請數”兩個指標。

 

　　創業活力方面，主要包含大眾創業活力的表現，涉及“1.7當年新注冊企業數”“1.9當年孵化器、加速器和大學科技園內新增在孵企業數”兩個指標；科技企業新生力量的培育，對應指標“1.8當年登記入信息庫的科技型中小企業數”。

 

　　（2）“結構優化和產業價值鏈”指標

 

　　重點反映的是高新區經濟結構調整和產業轉型升級方面的表現和成效，主要從結構優化、企業培育、層級提升三個方面設置相應的二級定量指標。同時設置了1個定性指標，用來整體反映高新區推動產業技術創新、自立自強、保證供應鏈自主可控方面的政策措施和成效。

 

　　結構優化方面，主要包括產業結構的調整、從業人員結構的優化、研發服務業的發展三方面，分別對應指標“2.1營業收入中高技術服務業營收占比”、“2.2從業人員中本科及以上學歷人員占比”、“2.3人均技術合同成交額”。

 

　　企業培育方面，主要包含企業的運營和成長，涉及“2.4當年凈增營業收入”“2.5企業利潤率”兩個指標；科技企業的培育，對應指標“2.6當年凈增高新技術企業數”；引領新經濟增長的獨角獸企業出現的潛力，對應指標“2.7當年獲得風險投資的企業數”。

 

　　層級提升方面，主要是指經濟的知識產權密度、企業的價值創造能力兩個方面，分別對應指標“2.8企業每100億元營業收入所含有效發明專利數和注冊商標數”、“2.9企業增加值率”。

 

　　（3）“綠色環保和宜居包容性”指標

 

　　重點反映高新區在綠色共享發展和宜居宜業園區建設方面的舉措和成效。主要從綠色生態環境建設、共享發展兩個方面設置相應的二級定量指標。同時設置了1個定性指標，用來反映園區整體環境的建設以及對外輻射帶動引領方面的情況。

 

　　綠色生態方面，主要包括企業的節能降耗、溫室氣體的減排、園區自然環境的建設等三個方面，分別對應指標“3.1單位增加值綜合能耗”、“3.2園區二氧化碳排放量增長率”、“3.3園區總綠地率”。

 

　　共享發展方面，主要包含教育和醫療服務資源的建設，對應指標“3.4園區各級醫院和各類學校數”；對人才的綜合吸引力，涉及“3.5當年凈增從業人員數”、“3.6單位增加值中從業人員工資性收入占比”、“3.7從業人員平均月工資性收入與當地每平米房價的比例”三個指標；園區綜合服務的財政支撐力，對應指標“3.8園區管委會當年可支配財力”。

 

　　（4）“開放創新和國際競爭力”指標

 

　　重點反映高新區在推動開放創新和開展國際競爭與合作方面的表現和成效，主要從開放創新交流、國際創新競爭、國際市場開拓、人才國際化四個方面設置相應的二級指標。

 

　　開放創新交流方面，主要包括雙創機構的走出去，涉及“4.1設立境外研發機構（含境外孵化器）的內資控股企業數”、“4.2企業引進技術、消化吸收再創新和境內外產學研合作經費支出總額占營業收入比例”兩個指標。

 

　　國際創新競爭方面，重點考察本土企業的國際創新成果產出，涉及“4.3當年獲得境外注冊商標或境外發明專利授權的內資控股企業數”、“4.4當年新增主導制定國際標準的內資控股企業數”兩個指標。

 

　　國際市場拓展方面，主要包含出口結構的優化調整，對應指標“4.5出口總額中技術服務出口占比”；本土科技企業的出口貿易，對應指標“4.6營業收入中高新技術企業出口總額占比”。

 

　　人才國際化方面，重點考察國際人才的集聚和培育情況，對應指標“4.7從業人員中外籍常駐人員和留學歸國人員占比”。

 

　　（5）“綜合質效和持續創新力”指標

 

　　重點反映高新區以創新驅動經濟社會發展和推動持續創新方面的表現與成效，主要從創新驅動的成效、持續創新的能力兩個方面設置相應的二級定量指標。同時設置了2個定性指標，用來整體反映園區在綜合發展環境方面和在統計工作方面的保障。

 

　　創新驅動成效方面，主要包含園區對城市經濟的貢獻，對應指標“5.1園區全口徑增加值占所在城市GDP比例”；園區整體經濟效率的提升，對應指標“5.2全員勞動生產率的增長率”；園區創新經濟的貢獻，涉及“5.3當年內部研發投入強度達5%企業的營收合計占營業收入比例”、“5.4營業收入中數字產業相關企業營收合計占比”兩個指標。

 

　　持續創新能力方面，主要通過各類具有創新能力和實力的企業群體情況進行反映，包括高成長性科技企業，對應指標“5.5當年新晉高成長（瞪羚企業）企業數”；經濟實力型企業，對應指標“5.6當年在境內外上市（不含新三板）企業數”；創新實力型企業，涉及“5.7當年內部研發投入強度達5%且營業收入超5億元的企業數”、“5.8擁有國家級研發機構的企業數”兩個指標。

 

　　由此，完成了國家高新區綜合評價指標體系的整體構建工作。

 

　　3、綜合評價指標體系的變化和導向

 

　　整體觀察國家高新區綜合評價體系的調整情況，跟前一版“2013年版評價指標體系”相比：綜合評價體系的一級指標由原來的4個增加至5個，二級指標由原來的40個增加至46個，對國家高新區的考核和引導更加細致全面。其中，定性指標由原來的8個減少至5個，重點對原定性指標進行了重新整合、提升，并注入新的內涵和導向，使得定性指標更加精簡、明確。從二級指標的調整方式來看，46個指標，其中17個指標是由舊版評價體系調整完善而來，20個指標為新增指標，9個指標保持不變，指標整體變動較大。

 

　　在整個綜合評價體系的設計中有一些重點導向需要加以關注。

 

　　第一個導向，突出發展新動能的打造。評價體系中共設置了十幾個“當年增量”形式的指標，包括當年新增量、當年凈增量等相關形式的指標。比如，使用當年新注冊企業數，而不是用注冊企業總數，這可以集中體現園區的創業活躍度，還包括當年登記的科技型中小企業數、當年凈增高新技術企業數、當年凈增營業收入、當年獲得風險投資的企業數等這些增量型指標，可以間接反映園區新經濟、新產業、新業態的發展情況。

 

　　第二個導向，突出“研發”相關的指標。主要目的是在中美PK和貿易脫鉤的背景下，通過引導高新區進一步強化研發方面的建設，推動高新區切實走創新驅動發展之路。這里的“研發”內容包括研發經費投入、研發人員投入、研發機構建設等方面，并且重點強調企業的研發投入，一方面設置了多項企業研發經費相關的指標，另一方面研發機構也更加強調依托企業所建立的研發機構建設情況。

 

　　第三個導向，突出“綠色共享”發展。為了貫徹落實新發展理念，評價體系專門新增了“綠色發展和宜居包容性”這個一級指標。在共享發展方面，新增了包括學校、醫院、房價壓力等在內的反映生活品質方面的指標；在綠色生態建設方面，則設置了能耗、綠地率、碳排放等相關的指標，以推動高新區的綠色可持續發展。

 

　　第四個導向，引導數字經濟的發展。評價體系中新增了二級指標“5.4營業收入中數字產業相關企業營收合計占比”，目前的統計針對數字化產業進行了初步的統計分類和測算[7]，重點在于觀測和引導園區數字經濟的發展，日后隨著數字經濟的發展成熟和統計監測工作的推進，將會逐步完善。

 

　　第五個導向，突出對企業的培育。評價體系中設置了12個“企業數”形式的二級指標，主要目的是為了引導高新區培育有機共生的企業群落。一方面可以通過考察培養了多少家相關類型的企業，更方便地將相關工作任務落實到各個部門，為高新區管委會提供工作抓手，另一方面可以將評價導向推及到更多的企業群體。

 

　　第六個導向，突出統籌兼顧和公平合理。通過調整指標的形式、指標的權重，來兼顧大小園區、新老園區、不同區域園區的差異，盡力做到公平合理。評價體系一方面給予效率型指標更多的權重，以保證效率質量優先的評價導向；另一方面將效率型指標的占比由原來的72%下調至56%，同時加大了增量型指標的數量，可以更好地兼顧大小園區、新老園區。同時，針對區域差異，對部分創新和環保指標設置了加分系數。

 

　　第七個導向，支撐促進火炬統計工作。國家高新區評價工作能夠健康有序開展的基礎是火炬統計工作的扎實推進，因此為了評價和統計工作的互促互進，我們把作為分母的兩個指標（營業收入、從業人員）單獨提出來作為二級指標，通過這樣的指標設計，可以更及時地發現和避免一些統計數據的瞞報虛報現象。同時專門設置了1個定性指標來考察園區統計工作的開展情況。在保證公平競爭的同時，也促進園區去聚焦自身實際工作的開展。

 

　　以上針對《國家高新技術產業開發區綜合評價指標體系》，從指標體系的研究背景、構建思路和建立、主要變化和導向等三個方面進行了解析，供相關部門、社會各界參閱。評價工作只是工具，目的是為了推動和引導國家高新區的健康持續發展，而這不僅需要高新區自上而下各部門的共同努力，更需要相關地方政府的關注和協同支持。